Os imprevistos fundiários em ferrovias continuam entre as principais causas de impactos sobre prazo, CAPEX, produtividade e governança contratual em projetos ferroviários. Para gestores, gerentes e diretores envolvidos na implantação desses empreendimentos, o cenário se repete com frequência. Uma interferência fundiária é identificada em campo. A comunicação contratual, porém, ocorre de forma tardia ou incompleta. Em seguida, as partes passam a questionar a caracterização do evento e, consequentemente, a análise do pleito se prolonga. Como resultado, cronogramas, custos e desempenho operacional ficam comprometidos.
Embora muitas equipes tratem esses eventos como ocorrências isoladas, os imprevistos fundiários em ferrovias normalmente decorrem de fragilidades na estruturação e na administração contratual. Em muitos casos, o diagnóstico fundiário utilizado como premissa para contratação apresenta limitações. Além disso, as matrizes de risco não são incorporadas de forma efetiva aos mecanismos de gestão, e as interfaces entre as áreas fundiária, engenharia, meio ambiente, jurídico e administração contratual operam sem coordenação formal.
Quando essas fragilidades se materializam durante a execução, a tomada de decisão torna-se mais lenta. Além disso, a produção de evidências perde consistência, enquanto a gestão dos impactos passa a depender de interpretações divergentes entre as partes. Como resultado, aumentam as dificuldades para tratar tempestivamente as ocorrências, instruir pleitos e implementar medidas de mitigação.
Por essa razão, a estrutura contratual deve ir além da simples alocação de riscos. Ela precisa estabelecer mecanismos claros para identificar, comunicar, analisar e tratar imprevistos fundiários em ferrovias durante toda a execução do empreendimento.
A alocação do risco fundiário ao contratante está presente na maior parte dos contratos ferroviários atualmente em vigor. Entretanto, o problema raramente está na definição da responsabilidade. A principal fragilidade está em outro ponto. Faltam mecanismos contratuais e procedimentais capazes de transformar essa alocação de risco em um instrumento efetivo de gestão dos imprevistos fundiários em ferrovias.
Na prática, atribuir ao contratante a responsabilidade por eventos fundiários não resolve o problema sozinho. Sem critérios objetivos para caracterização, comunicação, análise e tratamento, essa atribuição transfere para a fase de execução discussões que deveriam ter sido resolvidas durante a estruturação contratual. Assim, questões como elegibilidade do evento, evidências necessárias, prazos de comunicação, competência decisória e metodologia de mensuração acabam recebendo interpretações distintas das partes.
Quando ocorre um evento fundiário, cada uma dessas lacunas amplia a probabilidade de divergências. Além disso, aumenta o tempo necessário para análise dos pleitos e reduz a previsibilidade da gestão contratual. Como consequência, crescem os riscos de atrasos, disputas, impactos financeiros e dificuldades para implementar medidas de mitigação.
A experiência da M1 Consultoria demonstra que essas dificuldades decorrem, de forma recorrente, de quatro fragilidades estruturais, independentemente do modelo contratual adotado.
Quando o contrato não estabelece critérios objetivos para caracterizar eventos fundiários passíveis de compensação, a análise das ocorrências passa a depender de interpretações distintas entre as partes. Isso reduz a previsibilidade contratual e aumenta o potencial de conflitos. Assim, essa indefinição compromete a previsibilidade contratual, dificulta o enquadramento dos eventos e aumenta a probabilidade de controvérsias relacionadas à responsabilidade pelos impactos observados.
Além disso, é fundamental distinguir os riscos fundiários já conhecidos daqueles efetivamente supervenientes, pois essa diferenciação influencia diretamente a elegibilidade dos eventos e a alocação de responsabilidades. Em projetos ferroviários, os estudos fundiários, o cadastro imobiliário ou a matriz de riscos contratual já podem identificar previamente determinadas interferências. Essas interferências constituem premissas assumidas pelas partes durante a contratação. Em contrapartida, eventos como ocupações surgidas após a assinatura do contrato, conflitos possessórios não identificados, inconsistências cadastrais relevantes ou restrições fundiárias imprevisíveis caracterizam situações supervenientes. Nesses casos, a elegibilidade para compensação contratual deve observar os critérios estabelecidos no contrato. Sem essa distinção, a alocação de responsabilidades fica comprometida e o potencial de controvérsias aumenta de forma significativa.
Além disso, a ausência de parâmetros claros para elegibilidade reduz a capacidade de instrução dos pleitos. Igualmente, ela amplia o tempo necessário para análise e tomada de decisão, gerando reflexos diretos sobre prazo, custo e governança do empreendimento.
Contratos que condicionam a comunicação de eventos a expressões genéricas, como “prazo razoável”, criam incertezas que comprometem a efetividade da gestão contratual. Sem prazos claramente definidos, requisitos mínimos de instrução documental e fluxos formais de análise e resposta, o processo de comunicação perde sua função de gerenciamento tempestivo dos riscos.
Nesse contexto, as equipes tendem a tratar a notificação apenas como um requisito formal. Ela deveria, porém, constituir um instrumento efetivo para registro da ocorrência, preservação de direitos contratuais e adoção de medidas de mitigação capazes de reduzir os impactos sobre o empreendimento.
Quando as partes reconhecem a ocorrência, inicia-se uma segunda discussão: quais impactos efetivamente decorrem do evento e como esses impactos devem ser mensurados contratualmente. Sem uma metodologia previamente estabelecida para avaliação dos reflexos sobre prazo, custo e produtividade, as partes tendem a adotar premissas distintas. Idealmente, essa metodologia deve se basear em práticas reconhecidas internacionalmente, como as Recommended Practices (RPs) da AACE International para análise de impactos em cronogramas (Forensic Schedule Analysis), gestão de mudanças e quantificação de custos. Sem esse alinhamento prévio, o potencial de controvérsias aumenta e a formação de consenso quanto aos efeitos atribuíveis ao evento se torna mais difícil.
Eventos fundiários em projetos ferroviários exigem atuação coordenada entre as áreas fundiária, engenharia, meio ambiente, jurídico e administração contratual. Quando o contrato não estabelece uma estrutura formal de governança para coordenar essas interfaces, a gestão das ocorrências passa a depender de alinhamentos informais e de decisões descentralizadas.
Como consequência, os tempos de resposta aumentam e as informações se fragmentam. Além disso, a produção de evidências perde consistência, comprometendo tanto a mitigação dos impactos quanto a instrução adequada de pleitos e solicitações de reequilíbrio contratual.
Assim, mesmo que a fase de estruturação contratual consiga mitigar essas fragilidades por meio da definição clara de responsabilidades, fluxos de comunicação e instâncias decisórias, corrigi-las durante a execução tende a exigir elevados esforços de gestão e custos adicionais. Quando a controvérsia já está instalada, as possibilidades de correção se tornam significativamente mais limitadas, ampliando a exposição das partes a disputas e impactos financeiros.
Em projetos ferroviários de grande porte, conflitos fundiários frequentemente figuram entre os principais fatores de aumento de CAPEX e de extensão de prazo. Isso ocorre principalmente quando a modelagem contratual e o planejamento executivo não tratam esses riscos de forma adequada.
Em muitos empreendimentos ferroviários, a indisponibilidade da faixa de domínio obriga a reprogramação das frentes executivas. Consequentemente, ela interrompe a lógica construtiva originalmente prevista e reduz de forma significativa a produtividade das equipes mobilizadas. Ainda que determinadas atividades possam prosseguir em outros segmentos da ferrovia, a fragmentação das frentes tende a aumentar custos indiretos. Além disso, ela dificulta a coordenação logística e compromete a eficiência operacional do empreendimento.
Dependendo da mobilização envolvida, do estágio executivo da obra e da criticidade da frente afetada, uma paralisação de aproximadamente 30 dias pode representar impactos financeiros da ordem de milhões de reais em contratos ferroviários de grande porte. Esse montante pode incluir custos diretos de manutenção da estrutura mobilizada, perdas de produtividade e remobilizações, além dos reflexos sobre a administração central do contrato. Ele também não contempla eventuais penalidades por atraso, impactos sobre frentes dependentes ou custos decorrentes da gestão das controvérsias contratuais.
Além disso, os efeitos dos passivos fundiários frequentemente se prolongam além da fase de construção. Ocorrências não resolvidas durante a implantação tendem a migrar para a operação. Elas se manifestam, por exemplo, por meio de invasões recorrentes da faixa de domínio, interferências de terceiros e conflitos com comunidades lindeiras. Esses eventos reduzem a disponibilidade da via e aumentam os custos de operação, manutenção e conservação ao longo da vida útil da ferrovia. Assim, também podem gerar novas demandas contratuais relacionadas à gestão da faixa de domínio, à mitigação de riscos operacionais e à adequação de obrigações regulatórias. Como consequência, elevam a exposição a contingências, afetam a previsibilidade dos custos futuros e impactam diretamente a rentabilidade e o valor econômico do ativo.
Por outro lado, a exposição cresceu também do lado do financiamento. Instituições financiadoras e investidores têm ampliado as exigências relacionadas à governança fundiária, à gestão de riscos socioambientais e à rastreabilidade contratual. Essas exigências passaram a ser condição para aprovação e manutenção de financiamentos em projetos de infraestrutura. Projetos que chegam ao fechamento financeiro com passivo fundiário ativo enfrentam haircuts na avaliação; em casos mais graves, enfrentam bloqueio de tranches. Nesse contexto, a Convenção 169 da OIT — especialmente nos aspectos relacionados à consulta prévia de povos indígenas e comunidades tradicionais —, os Princípios do Equador e as normas de desempenho da IFC deixaram de ser apenas referências de governança. Hoje, eles se tornaram requisitos efetivos de financiabilidade e gestão de riscos em grandes projetos de infraestrutura.
A questão prática para gestores, gerentes e diretores envolvidos na estruturação e administração de contratos ferroviários é simples: quais mecanismos devem estar previstos e efetivamente operacionalizados para que as equipes tratem os eventos fundiários de forma tempestiva, sem comprometer o cronograma, os custos e a governança do empreendimento?
A experiência demonstra que a simples alocação de responsabilidades não basta. A gestão efetiva dos riscos fundiários exige instrumentos contratuais capazes de orientar a identificação, a comunicação, a análise e o tratamento das ocorrências ao longo da execução do projeto.
Nesse contexto, uma estrutura contratual eficaz deve contemplar três componentes complementares. Esses componentes precisam atuar de forma integrada para assegurar previsibilidade, rastreabilidade das decisões e capacidade de resposta diante de eventos fundiários que possam impactar o empreendimento.
Primeiramente, o diagnóstico fundiário deve fornecer informações suficientes para subsidiar a alocação de riscos, a definição de responsabilidades entre as partes e a estruturação dos mecanismos contratuais de resposta a eventos fundiários. O objetivo não é apenas identificar interferências potenciais, mas também estabelecer critérios objetivos para enquadramento, comunicação e tratamento contratual das ocorrências ao longo da execução do projeto. Dessa forma, o produto desse trabalho não deve ser um relatório arquivado, mas uma matriz de risco fundiária segmentada. As partes devem validar essa matriz antes da assinatura, com critérios objetivos de enquadramento vinculados a fluxos de resposta contratual.
Em projetos ferroviários, a disponibilidade da faixa de domínio normalmente constitui uma das premissas fundamentais utilizadas para elaboração do cronograma executivo e da baseline contratual. Quando essa condição não se verifica durante a execução, o problema deixa de ser apenas operacional. Assim, passa a existir potencial alteração das condições que as partes originalmente consideraram para formação de prazo, custos, sequência construtiva e mobilização de recursos.
Sob a ótica da administração contratual, portanto, torna-se essencial avaliar se a indisponibilidade da área configura efetiva modificação das premissas contratuais. Da mesma forma, é preciso avaliar quais consequências podem decorrer dessa alteração, incluindo reprogramação das atividades, extensão de prazo, recomposição de custos indiretos, perdas de produtividade e eventual reequilíbrio econômico-financeiro, conforme o modelo contratual adotado.
O protocolo de notificação deve estabelecer prazo preclusivo para notificação compatível com o modelo contratual adotado. Além disso, deve observar boas práticas amplamente utilizadas em contratos de infraestrutura, como os mecanismos de notificação previstos nos contratos FIDIC e os procedimentos de identificação e tratamento antecipado de riscos (Early Warning) adotados pelo NEC. O protocolo também deve definir requisitos mínimos para instrução e análise da ocorrência, critérios objetivos para reconhecimento do evento e prazo de resposta vinculante do contratante. Igualmente, precisa contar com uma metodologia previamente acordada para mensuração dos impactos sobre prazo, custo e produtividade — preferencialmente baseada em práticas reconhecidas internacionalmente, como as Recommended Practices (RPs) da AACE International — bem como um fluxo estruturado para resolução de divergências antes da escalada para mecanismos formais de resolução de disputas.
A adoção desses mecanismos fortalece a previsibilidade da relação contratual e preserva direitos das partes. Além disso, acelera a tomada de decisão e reduz a probabilidade de conflitos durante a execução do empreendimento. Mais do que um requisito procedimental, o protocolo constitui instrumento essencial de gestão contratual, pois permite que a equipe identifique, analise e trate os impactos enquanto ainda existem oportunidades efetivas de mitigação.
Por essa razão, ninguém deve reconstruir retrospectivamente a documentação necessária para fundamentar um pleito contratual, pois isso comprometeria o grau de confiabilidade exigido em procedimentos de mediação, Dispute Boards ou arbitragem. As equipes devem produzir as evidências no momento da ocorrência, mediante protocolos operacionais claramente definidos, responsabilidades previamente estabelecidas e registros sistemáticos das comunicações, decisões e impactos observados em campo. Essa abordagem assegura a integridade das evidências e a rastreabilidade das decisões. Assim, fortalece a demonstração do nexo causal entre o evento, seus efeitos sobre o empreendimento e os direitos contratuais eventualmente pleiteados.
A gestão de riscos fundiários em projetos ferroviários exige uma estrutura formal de governança capaz de coordenar a atuação das áreas fundiária, engenharia, meio ambiente, jurídico e administração contratual. Para tanto, o contrato precisa estabelecer responsabilidades claras para a condução das ocorrências, a consolidação das informações, o registro das decisões e o acompanhamento dos fluxos de comunicação e resposta previstos contratualmente.
A ausência dessa coordenação formal tende a gerar fragmentação das informações, desalinhamento entre as equipes e demora na tomada de decisão. Como resultado, compromete a capacidade das partes de responder tempestivamente aos eventos e de implementar medidas eficazes de mitigação.
Quando os papéis, responsabilidades e instâncias decisórias não estão claramente definidos, a gestão das ocorrências passa a depender de mecanismos informais de articulação. Esses mecanismos, no entanto, se mostram insuficientes justamente nos momentos de maior complexidade e pressão sobre o empreendimento. Como consequência, aumentam os riscos de atrasos, disputas contratuais e impactos financeiros decorrentes da gestão inadequada dos eventos fundiários.
O Marco Legal das Ferrovias (Lei nº 14.273/2021) ampliou as possibilidades de investimento e operação no setor ferroviário brasileiro. Consequentemente, atraiu novos agentes para regiões com menor grau de maturidade fundiária. Em muitos casos, essas regiões apresentam maiores desafios relacionados à regularização de áreas e à gestão de interferências. Nesse contexto, a exposição aos riscos fundiários aumenta, e a qualidade da estruturação contratual passa a exercer papel ainda mais relevante. Assim, ela assegura previsibilidade, segurança jurídica e adequada alocação de riscos ao longo da implantação dos empreendimentos.
Ao mesmo tempo, a crescente complexidade regulatória do setor ferroviário amplia a importância da gestão da faixa de domínio. Além de afetarem a implantação da infraestrutura, os passivos fundiários podem comprometer a segurança operacional, a continuidade da operação ferroviária e o atendimento às obrigações regulatórias aplicáveis. Sob essa perspectiva, a gestão dos riscos fundiários deixa de representar apenas uma preocupação da fase de construção. Ela passa a integrar a estratégia de preservação do desempenho, da disponibilidade e do valor econômico do ativo durante todo o seu ciclo de vida.
Outra transformação relevante decorre da digitalização da administração contratual. Plataformas de gestão documental, ambientes comuns de dados (Common Data Environment – CDE) e sistemas integrados de gestão de projetos elevaram significativamente o padrão de rastreabilidade exigido em contratos de infraestrutura. Esse padrão passou a orientar a condução completa desses contratos. As equipes passaram a produzir e organizar comunicações, decisões, aprovações, registros de campo e evidências em tempo real. Isso fortalece a capacidade das partes de demonstrar fatos, estabelecer o nexo causal entre eventos e impactos e sustentar tecnicamente pleitos relacionados a prazo, custo e produtividade. Em contrapartida, organizações que ainda operam com processos documentais fragmentados enfrentam dificuldades crescentes para comprovar eventos e defender seus interesses em negociações, Dispute Boards e arbitragens.
Esse movimento também alcançou o mercado financeiro. Investidores, financiadores e instituições multilaterais passaram a atribuir maior relevância à gestão dos riscos fundiários, socioambientais e contratuais na avaliação da viabilidade dos empreendimentos. Passivos fundiários não identificados ou inadequadamente gerenciados ampliam as incertezas quanto ao cronograma, aos custos e à segurança jurídica do projeto. Dessa forma, comprometem sua atratividade para financiamento e investimento, além de aumentar a percepção de risco do ativo.
Nesse cenário, a governança fundiária deixa de ser apenas um tema operacional ou de conformidade regulatória. Ela assume posição estratégica na administração contratual. Afinal, a capacidade de identificar riscos, estruturar adequadamente sua alocação, produzir evidências contemporâneas, gerir mudanças e responder tempestivamente às ocorrências tornou-se fator determinante para a financiabilidade, a previsibilidade, a preservação do equilíbrio contratual e o sucesso dos projetos ferroviários.
Nesse contexto, a M1 Consultoria apoia proprietários, investidores, concessionárias, EPCistas e demais agentes envolvidos em projetos ferroviários na estruturação e administração contratual de riscos fundiários. Esses riscos têm potencial de impactar prazo, custo, produtividade, governança contratual e financiabilidade dos empreendimentos. Nossa atuação abrange todo o ciclo de gestão desses riscos, desde a modelagem contratual e preventiva até o suporte técnico em processos de resolução de controvérsias.
Na fase de estruturação do empreendimento, apoiamos a identificação e avaliação dos riscos fundiários, a elaboração de matrizes de risco e a definição de responsabilidades entre as partes. Também construímos, junto aos clientes, mecanismos contratuais voltados à identificação, notificação, tratamento e mitigação de ocorrências. Além disso, assessoramos nossos clientes na definição de critérios de elegibilidade dos eventos e metodologias para mensuração dos impactos. Também apoiamos a construção de protocolos de administração contratual capazes de preservar a rastreabilidade das decisões e reduzir a exposição a disputas futuras. Essa abordagem permite transformar informações fundiárias em instrumentos efetivos de governança contratual, compatíveis com modelos internacionais de contratação, como FIDIC e NEC, e com o ordenamento jurídico brasileiro.
Durante a execução, atuamos na administração contratual das ocorrências fundiárias. Apoiamos o monitoramento dos eventos e a coordenação das interfaces entre as áreas fundiária, engenharia, meio ambiente, jurídico e gestão de projetos. Também auxiliamos na produção de forma contemporânea, as evidências necessárias para fundamentação de pleitos. Nosso trabalho contempla a avaliação dos impactos sobre prazo, custo e produtividade, a análise do nexo causal entre os eventos e seus reflexos no empreendimento, além da organização das informações necessárias para subsidiar decisões técnicas e gerenciais ao longo da execução contratual.
Quando surgem controvérsias, prestamos suporte especializado na análise de impactos contratuais e na elaboração de pareceres técnicos. Também auxiliamos na quantificação dos efeitos decorrentes dos eventos fundiários e preparamos a documentação destinada a negociações, mediações, Dispute Boards e arbitragens. Nossa atuação busca assegurar que os pleitos sejam estruturados com base em evidências contemporâneas. Também auxiliamos na priorização de metodologias reconhecidas internacionalmente e fundamentos técnicos consistentes. Dessa forma, fortalecemos a posição contratual de nossos clientes e contribuímos para soluções mais céleres e tecnicamente fundamentadas. Mais do que administrar eventos isolados, buscamos estruturar mecanismos permanentes de governança contratual. Esses mecanismos aumentam a previsibilidade dos empreendimentos, preservam o equilíbrio contratual e reduzem a exposição a disputas ao longo de todo o ciclo de vida dos projetos ferroviários.
Os riscos fundiários em projetos ferroviários são passíveis de gestão. O que efetivamente compromete o desempenho dos empreendimentos não é a ocorrência do evento em si, mas a ausência de mecanismos contratuais capazes de orientar sua identificação, comunicação, análise e tratamento de forma estruturada.
Gestores, gerentes e diretores que já enfrentaram controvérsias decorrentes de eventos fundiários conhecem os impactos de conduzir essas situações sem uma cadeia documental consistente. Da mesma forma, conhecem os riscos de agir sem critérios previamente definidos para mensuração dos impactos e sem uma estrutura formal de coordenação entre as áreas envolvidas. Assim, a mitigação desses riscos não depende de circunstâncias favoráveis, mas da adoção de decisões adequadas durante a estruturação contratual e da implementação de mecanismos efetivos de governança ao longo da execução do projeto.
Além disso, o avanço do Marco Legal das Ferrovias, a ampliação dos investimentos privados no setor e as crescentes exigências de financiadores e investidores em relação à governança e à gestão de riscos tornam o componente fundiário cada vez mais relevante. Esses fatores, juntos, elevam sua importância para a previsibilidade, a financiabilidade e o sucesso dos empreendimentos ferroviários.
Nesse contexto, as organizações que estruturam adequadamente seus mecanismos de gestão contratual, alocação de riscos, produção de evidências e tratamento de ocorrências estão mais preparadas para reduzir disputas, preservar a segurança jurídica e aumentar a previsibilidade dos resultados do projeto.
Sob essa perspectiva, portanto, a gestão dos riscos fundiários deve ser integrada à administração contratual desde a fase de estruturação do empreendimento. A definição adequada das premissas da baseline, dos critérios de elegibilidade dos eventos e dos mecanismos de notificação reduz significativamente a probabilidade de disputas. O mesmo vale para as metodologias de mensuração dos impactos e a produção contemporânea de evidências. Assim, fortalece a capacidade das partes de preservar o equilíbrio contratual ao longo da execução.
Para compreender como aplicar essas práticas à realidade do seu empreendimento, entre em contato com a equipe da M1 Consultoria e conheça nossas soluções em administração contratual, gestão de riscos e suporte à tomada de decisão em projetos ferroviários.
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